第22条要求保护与哈尼梯田有关的文物古迹、磨秋场等民族文化节庆场地以及相关的物质文化遗产，保护各民族传统技艺、节庆、歌舞等非物质文化遗产。

有的行政机关在原告起诉后，通过各种关系向原告甚至法院施加压力，干预法院行使审判权。一般而言，被推广的审判经验主要包括以下几个方面。

摘要:  作为一种常规的人大监督方式，执法检查从多个面向对审判权的运行产生影响，包括督促制定和完善司法解释、影响司法政策的制定、倡导建立办案协调机制、推广审判经验、关注审判权运行条件、监督个案的处理等等。[11]参见前注[2]，林彦文。后因多方面的原因，到目前少年法庭减为2500余个，审判人员减少到7千余名，有的基层少年法庭名不副实。5年来全国法院受理的赡养纠纷案件逐年下降，由2006年的3.1万件下降到2010年的2.6万件。例如，江苏省人大常委会规定：对于检查中发现的个案问题，可以作为执法检查报告的附件反映。

[2]2006年制定的《监督法》既未将《若干规定》的上述内容予以吸纳，也未予以否认。人大常委会进行执法检查，最终的目的是督促政府依法行政、督促人民法院和人民检察院公正司法，从而保证法律、法规正确有效的实施。比较而言，大陆法系国家的概念建构在逻辑上难以自洽，对现实缺乏有效的解释力。

综上所述，行政制规权是包含多元内在权能的行政权，其基础性权能是通过解释法律，发现或者补充法律中的存在的法，从而使得法律生效，并被更好地执行。理论上，行政机关对两种规则享有固有职权。[29]法是管控和调整权力(利)义务的真正规范，立法技术和人类语言的局限性决定了法律并不总能为执法者或者守法者提供明确、可操作的法规范。就时间维度而言，行政规则是具有未来效力的[97]，即行政规则原则上只适用于规则制定后发生的事件和情形。

[74]行政制规权具有宪法意义上的合法性和价值，而这种宪法价值为行政制规权的合法化和正当化运行提供了制度性和知识性工具。行政规则在法律空白、模糊或者无法触及的地方，创造性的建构社会秩序。

[73]See Sheila Jasanoff, Science and the Limits of Administrative Rule-Making: Lessons from the OSHA Cancer Policy, 20 Osgoode Hall L.J.536, 553(1982), P.550. [74]See Gillian E. Metzger, Administrative Constitutionalism, 91 Tex. L. Rev.1897(2013), p.1900. [75]参见前注[32]，罗尔斯书，第173页。[65] 承认和接受部分行政制规权属于行政机关固有权能意味着，行政机关制定的部分行政规则的合法性判断并不以明确的法律依据为前提，除非其存在恣意、专断、反复无常和不正义等情况，其他机关应当尊重行政机关的此类规则。一般而言，法律授权大体有两种模式，即专门授权法授权和规制性法律授权。在我国一元多层的立法体系下，地方性法规和行政法规能否进行授权呢？比如，作为北京市地方性法规的《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》24条即授权北京市政府可以根据大气环境质量状况，在一定区域内对机动车采取限制车型、限制时间行驶的交通管制措施。

当然，这里需要强调的是，笔者虽然使用规则这一术语，但是行政规则实际上既包括严格意义上的规则，也包括原则和标准。在宪制社会，行政机关应当履行宪制承诺，即政治回应性与个人权利的保护。为了进行行政指导或者应对新的情况，行政机关倾向于通过意见和指南的形式，发布一些具有政策性和意见倾向的规则。这种效力安排是为了契合我国央地关系的宪制结构和条块分割的行政管理体系，但隐藏着对权威和等级过分强调的弊端。

(一)传统概念迷失 在德国、日本，行政机关制定的规则被分为法规命令和行政规则。然而，这种做法无异于削足适履，不仅逻辑上难以自洽，而且对现实也缺乏应有的解释力。

从权源上看，行政制规权部分属于固有权能、部分源于法律授权和行政机关的宪制使命。当然，在美国，有法院认为，行政机关制定程序性规则亦应当获得法律的授权。

正如德国学者沃尔夫所言，实质意义上的行政是指特定的组织按照特定的目的和计划，对外自负其责、独立地、创造性地处理事件的各种活动。[14] 结合西方学术脉络和实践，笔者于本文中所称的行政制规权是指行政机关制定各种行政规则的行政权，是行政权的特殊面向，其核心功能在于生产各种行政规则。[23] 行政规则强调的是普遍适用性和未来效力，而不是法律效力。因而，这种建构权能并非常态性权能，只有在特殊时刻才能行使并具有正当性。行政机关通过概念的解释使法得以理解，或者通过补充细节，使法得以完整，再或者明确法律执行的方式和措施使法律生效。行政机关制定规则过程也是法律解释的过程。

它具体又可分为法律层面的建构性和宪法层面的建构性。行政机关解释和发展宪法主要体现在以下两个方面。

第二，行政权通过解释宪法保护公民的宪法权利，比如，美国的联邦通讯委员会(FCC)扩展了国家行为理论，认为只要私人或者组织获得了国家许可或授权，他们便有义务遵守宪法。审理该案的法院认为：行政机关并不具有内在或者潜在的权力去重新开启或者重新考虑最终的决定程序，……这些权力并不存在创设该机关的立法之中。

[40]第二，规则内容上的一定的自治权。因为再详尽的法律规范也不可能解决个体公务员的职责问题，亦不可能界定和厘清每一个政府机构、部门和公务员之间的具体权力边界等问题。

(二)行政规则的功能：解释、建构与创制 从现实的功能来看，行政规则是作为规制工具出现的。另外，使用立法性规则的称谓只是强调其因获得法律授权而具有法律效力，其仍然是行政规则，而非法律。考察美国行政权运行的实践可知，规则制定和行政裁决是作为行政机关进行治理和规制的两个主要手段或权力类型而出现的，即规则制定与行政裁决是相对称的概念，共同构成行政权的整体。[7]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》(第五版)，北京大学出版社、高等教育出版社2011年版，第162-165页。

[44] 首先，行政机关通过制定规则构筑内部行政法和软法规范。(二)自治权能：法律框架内自主行动 行政制规权的自治权能是指行政机关可以基于法律授权或者正当理由而获得一定自治空间，并在该空间内自主选择和构造的权能。

学界基于对行政机关制定规则现象之考察而拟制的二元分立概念在本质上是制度性概念，而非理论性概念。立法性规则是行政机关基于法律的明确授权，按照法定程序而制定的规则。

根据行政规则的内容和形式，可以将行政规则再细分为立法性规则、解释性规则、程序性规则、一般政策性陈述等，避免当前我国立法性规则与行政规范性文件内容几乎一样，但性质上完全不同的尴尬，确立以法律授权、效力和内容为依归的行政规则体系，远离以权威和等级为圭臬的行政规则体系。除此之外，理论研究过于迁就现实的制度安排，以至于其既无法为打破上述制度困境提供充分的知识供给，也无法为当前的制度现象提供有效的学理解释。

承认行政制规权的建构性基础是行政权的政治回应性以及社会对行政规制需求不断增加的事实。[42]参见陈慈阳：《论规范具体化之行政规则在环境法中的外部效力》，《法学杂志》1999年第5期。[59]它们的共同缺陷是只看到了行政制规权来源的一个面向。行政权自身的执行性特点决定了其制定的规则并不天然具有法律效力，法律授权是其规则获得法律效力的最重要渠道。

除法律授权外，立法性规则要获得法律约束力和拘束力，还应当遵循立法性规则的制定程序且具备法定形式。前者将是否有外部法律效力作为标准，后者以是否涉及权利为标准。

第二，在行政立法以外，行政机关或机构制定的规则虽然被认为没有法律效力，但在实践中又发挥着巨大的作用，对相对人的权利和义务产生直接或间接的影响。行政规则的建构功能体现在建构内部秩序和外部秩序两个方面。

行政机关在法律上不享有固有立法权，其制定立法性规则的权力必须源于法律的授权。因而，行政规则的法律拘束力，仅约束行政相对人和行政机关，这种法律拘束力对于法院只有说服效力。